政府性融资担保体系建设研究
摘要：政府性融资担保作为准公共产品，通过发挥其信用中介作用，有效弥补银企信息不对称，为银行贷款风险增信，缓解小微企业融资难、融资贵的问题。安徽省政府性融资担保体系起步较早，在制度与体系建设、银担风险、财政支持等方面先行先试，提供了有益借鉴。
关键词：政府性融资担保体系；政府性融资；国家融资担保基金
近年来，党中央、国务院将政府性融资担保作为支持小微企业融资发展的关键环节，将构建政府性融资担保体系作为一项重要工作部署。安徽省在我国政府性融资担保体系构建方面先行先试，提供了有益的创新实践与发展经验，成为引领全国政府性融资担保体系发展的标杆。
本文首先梳理中央关于政府性融资担保相关政策脉络，进而提出政府性融资担保体系构建框架，在详细分析安徽省政府性融资担保体系构建情况基础上，提出相关政策启示。
2中央关于政府性融资担保相关政策演进
第一，年8月，国务院出台融资担保行业发展的纲领性文件《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国务院〔〕4号，以下简称《意见》），首次提出发展“政府性融资担保机构”、建立融资担保体系。
《意见》以“政策与市场相结合”为原则，对于我国融资担保平台行业中的小微企业和“三农”业务，由于其具有准公共产品属性，由政府给予扶持；对于其他类别的融资担保业务，发挥市场在资源配置中的重要作用，发挥其自身在市场经济中的创新发展能力。
以上述原则为基础，《意见》创新性地提出：以省、市级为重点，通过多种股权方式，发展一批具有政府背景的融资担保机构，由这批政府性机构来服务小微企业和“三农”业务，规范化经营，专业化服务。在机构考核方面，要求各级政府重点考核小微企业和“三农”的融资担保业务情况，降低或取消盈利要求。要求地方各级人民政府降低或取消盈利要求，重点考核小微企业和“三农”融资担保业务情况，降低相关收费标准。
在融资担保体系的全方位建设中，《意见》提出由三层机构组成的组织体系：国家融资担保基金、省级再担保机构、辖内融资担保机构。通过基金的设立，推进基本实现再担保机构在省级机构中的全覆盖，减少融资担保机构的系统性风险，在担保业务中起到“稳定器”的作用。
设立国家融资担保基金，推进政府主导的省级再担保机构基本全覆盖，构建“国家融资担保基金—省级再担保机构—辖内融资担保机构”的三层组织体系，分散融资担保机构风险，发挥再担保“稳定器”作用。同时，研究论证了由基金支持再担保机构发展，由再担保机构构建完善的融资担保体系，从而全面提升抗风险能力和辖内机构的管理运营水平，进而扩大相关业务的融资担保规模的可行性，使得融资担保体系的机制得以完善。
第二，“十三五”规划明确设立国家融资担保基金，国家融资担保基金有限责任公司于年正式成立。
年月，全国人大通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）。在优化现代产业体系、降低实体经济企业成本方面，《纲要》提出：要维持合理的流动性，同时要保持稳定的利率水平，紧密联系企业需求，设立国家融资担保基金，产出具有创新性的且符合企业需求的融资产品，从而将企业财务成本控制在较低水平。
年9月，国家融资担保基金有限责任公司正式成立，注册资本亿元（财政部出资00亿元、19家全国性银行合计出资60億元、金融街资本出资1亿元）。基金面向小微企业、“三农”“双创”和其他具有战略性发展前景的新兴产业企业，为它们提供再担保、股权投资等业务合作，以保本微利为原则，合理管控风险，由政府进行支持和市场运作。国家融资担保基金下发《国家融资担保基金有限责任公司关于加强与省级再担保机构合作的意见》，明确了国家、省级、辖区内融资担保机构合作模式。
第三，国务院办公厅出台政府性融资担保行业发展的指导意见，引导政府性融资担保机构坚守准公共定位。
年2月，国务院办公厅出台《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》（国办发〔〕6号，以下简称《意见》）。《意见》要求政府性融资担保机构以小微企业、“三农”等领域融资难的问题为重点，找准定位，把握相关领域产品的准公共产品属性，弥补现有的不足，降低担保服务门槛，有效发挥国家融资担保基金和各级政府性融资担保机构在相关领域的政策扶持和市场调控作用，全力支持大众创业、万众创新。
在具体举措方面，国办发〔〕6号文对各级人民政府的融资担保机构的发展和体系建设做出了具有针对性的明确规定：一是要逐步压缩大中型企业融资担保业务，以支小支农业务为重心，具体要求一半以上业务为单户担保金额低于五百万元的支小支农业务。二是把握准公共产品属性定位，不以盈利为目的，坚持以保本微利的原则运行，在机构能够持续经营的前提下，保持较低费率水平，引导政府性融资担保机构逐步将平均担保费率降至1.5%以下。三是深化再担保风险分担体系，银担风险遵循“二八原则”，即银行不低于20%，担保机构不高于80%。在担保风险方面，国、省两级风险比例原则上均不低于20%，原担保机构风险比例不高于40%，即原担保机构、省级再担保机构、国家融资担保基金、银行遵循“”风险分担比例。
政府性融资担保体系框架构建
前述的中央政策已基本谋划了政府性融资担保体系构建蓝图，即以国家融担基金、省级政府性融资担保机构、市级政府性融资担保机构为载体，主要通过再担保和股权投资两种业务纽带，并通过信息共享、业务指引、业务培训等方式，构建政府性融资担保体系。通过构建统一的政府性融资担保体系，形成合力，推进行业标准化建设、切实提高行业规范管理水平，实现上下联动、增强担保放大效应
4安徽省政府性融资担保体系构建情况 安徽省依托安徽担保集团建立辖内政府性融资担保体系，安徽担保集团成立于年11月，注册资本.66亿元人民币，总资产.77亿元，净资产.56亿元，是全国注册资本和净资产规模最大的担保机构。安徽省政府性融资担保体系具有以下特点。 4.1全面有力的政策指导体系坚持准公共定位 安徽省将政银担工作列入政府重点工作，构建了以《安徽省融资担保公司管理办法》（省政府第号令）为主体的制度体系，保障融资担保行业健康快速发展。同时，将政银担工作纳入省对市、县两级的综合考核，作为地方金融工作的重要内容。安徽省政府通过出台一系列政策文件，从顶层设计的层面确立政府性融资担保的准公共定位，明确区分政府性融资担保与商业性担保、准公共产品与市场化产品之间的关系，规定政府性融资担保体系的服务对象为小微企业和“三农”，限定了政府性融资担保机构的费率（年化担保费率不高于1.5%）。 4.2风险共担的“”政银担风险分担机制工作 安徽省借鉴德国担保银行的实践经验，在全国首先推行“”的新型政银担风险分担模式，即对单户万元及以下的小微企业和“三农”贷款担保业务，承办担保机构、省级再担保公司、银行和地方按照4∶∶2∶1的比例承担风险责任。安徽省设立省再担保公司，作为安徽省担保集团下设子公司，专门从事省内再担保业务，注册资本40亿元，分10年到位，顺利完成全省再担保业务和体系建设职能承接工作。通过“”模式，实现了风险分担与共管，创新构建了“资源共享、风险共管、优势互补、多赢互利”的新型政银担合作关系。 4.以股权作为纽带的政府性融资担保体系 安徽担保集团通过股权投资参控股省内担保机构，形成股权、再担保业务、信息技术和党建的多纽带的体系支撑。—7年，省财政累计安排12亿元注资地市级、县级政府性融资担保机构，布局设点，其中：安排77亿元由安徽省担保集团向县（市、区）政府性融资担保机构注资参股；安排55亿元民营经济发展资金通过转移支付到各市、县级财政，并要求市、县级财政按不低于等额进行配套，用于补充县（市、区）政府性融资担保机构资本金。截至目前，安徽担保集团直接持股的担保机构11家，获得财政专项资金注入的机构合计家。通过构建省、市、县三级全覆盖的政府性融资担保体系，改变了原先担保机构“小、弱、散”的状况，实现与银行体系和体系对接，重组了行业内部秩序，实现了服务对象和融资价格的高度统一。 4.4持续稳定的风险补偿机制 为保障辖内政府性融资担保机构可持续运营，安徽省各级政府均设立了风险补偿机制。 第一，建立安徽省中小企业信用担保代偿补偿资金，由中央财政拨付资金亿元，省财政配套亿元，建立安徽省中小企业信用担保代偿补偿资金，用于补偿单户万元以下的小微企业和个体工商户的担保代偿项目。 第二，建立安徽省省级融资担保风险补偿专项基金，省级政府每年安排1亿元的代偿补助，用于省级再担保机构按规定比例承担的本省范围内政府性融资担保业务代偿补偿及损失补偿。 第三，建立市、县政府担保风险补偿资金，根据“”合作机制，地方政府承担10%的风险责任，且根据区域担保业务开展情况，建立了风险补偿资金，并列入财政预算，积极发挥政府信用和风险补偿作用。 5安徽省政府性融资担保体系的相关启示 5.1政策制度完善，坚持准公共定位 政府性融资担保具有准公共产品属性，且其管理权限涉及一系列部门，需凝聚共识，形成合力。安徽省构建了以《安徽省融资担保公司管理办法》为主体的制度体系，一方面从顶层设计的层面确立政府性融资担保体系的准公共定位，明确了各部门的职能分工；另一方面切实发挥财政支持保障作用，弱化商业盈利要求，突出政策主导和支农支小主业，为政府性融资担保体系发挥积极作用提供了多层级、多部門、多方位的政策体系保障。 5.2风险合理分担，上下联动紧密 从安徽省的实践来看，银行承担不低于20%的风险。政府通过组建专项基金等方式参与风险，使担保机构承担的风险责任比例大幅降低，担保费率也因此有所降低，缓释了行业系统风险并降低企业融资成本。通过向下参股，形成体系的资本纽带和管理抓手，在加强基层机构资本实力和专业能力的同时，提高政府性融资担保体系的政策、资金和信息传导机制，增强政府性融资担保体系与银行合作时的话语权。 5.加大逆周期调节力度，财政支撑有力 由于支小支农等业务收费低、风险敞口大，要确保政府性融资担保机构在聚焦政策性业务的同时，实现可持续经营能力，必须加大政府的支持力度，尤其在经济下行期内这一需求显得更加迫切。安徽省各级政府均设立了风险补偿机制，对辖内政府性融资担保业务代偿予以补偿。 参考文献： [1]曹永辉，卢星颖.政府性融资担保机构的政策性支持[J].中国金融，（10）：91-92. [2]程静.安徽省融资性担保公司风险控制研究[D].合肥：安徽大学，7. []洪涛.浅析银行与信用担保机构合作中存在的问题及建议[J].时代金融，4（5）：11-. [4]刘兴亚.融资担保模式探索：以安徽为例[J].中国金融，（20）：91-9. [5]姜华东，易赟，刘宝军.推进政府性融资担保工作的政策建议[J].中国财政，（15）：55-57. [6]曹永辉，卢星颖.政府性融资担保机构的政策性支持[J].中国金融，（10）：91-92. [7]白景明，赵全厚，封北麟，等.降低实体企业融资成本调研报告[J].财政科学，（12）：2-54. [8]张承慧.优化融资担保商业模式提升融担体系服务效率[J].金融论坛，，24（7）：-8.